药品委托生产是指药品生产企业在因技术改造暂不具备生产条件和能力或产能不足暂不能保障市场供应的情况下，将其持有药品批准文号的药品委托其他药品生产企业全部生产的行为。近日，澳门澳邦药厂有限公司跨境委托位于横琴粤澳深度合作区（下称合作区）中医药产业园的粤澳药业有限公司制造的“马交牌千里追风油”，成功获得澳门药物监督管理局批出的首张澳门药品跨境“委托制造许可”批件，并在合作区完成生产。目前该产品已获得澳门药物监督管理局备案，可依法在澳门地区上市销售。

一、跨境委托生产的政策支持

目前，内地和澳门均已出台相关政策支持药品跨境委托生产。

在内地方面，以往港澳药品参照境外药品管理，大部分药品生产场地在港澳本地，但由于港澳地区制造厂生产场地有限，产能容易出现不足。根据现行的法律法规要求，境外持有人在内地跨境生产药品全国并无先例。为推动粤港澳大湾区医药产业深度融合、协同发展，国家药监局等部门联合发布《粤港澳大湾区药品医疗器械监管创新发展工作方案》，提出在粤港澳大湾区开展药品上市许可持有人制度改革，支持港澳药品上市许可持有人将持有的药品在粤港澳大湾区内地9市符合条件的企业生产。

为落实上述政策，在充分调研港澳医药业界意见的基础上，国家药监局于2022年6月正式发布《支持港澳药品上市许可持有人在大湾区内地9市生产药品实施方案》，进一步明确支持港澳药品跨境生产相关具体工作内容，并对政策适用范围、工作程序、申报路径及资料要求等做出详细规定，为开展粤港澳大湾区药品上市许可持有人制度改革提供清晰指引。政策允许港澳药品实施“境外持有+境内生产”的模式，较以往参照境外生产药品管理而言是一种突破创新，有利于港澳地区借助大湾区内地药品生产制造的优势，逐步破解生产用地不足及生产成本高的难题。

在澳门方面，《中药药事活动及中成药注册法》第十一条“委托制造”明确：“经监管实体预先许可后，方可委托他人或接受委托制造中成药、以中药材表的毒性中药材或普通中药材制造的饮片或提取物，不论委托方或受托方是否位于澳门特别行政区。”并对委托方制造资质和要求进行说明。同时为确保受托方生产药品的质量，澳门药物监督管理局出台《中药委托制造监督管理规定》。该规定从合约签署和执行、受托方生产资质和条件、质检标准和方法等多方面进一步明确了委托制造的技术要求及具体规则，并提供了申请资料、审批流程等内容，为澳门企业申请跨境委托生产提供了详细的指引。

粤澳两地跨境委托的支持政策，在政策层面打通了此前跨境委托生产缺乏明确政策支撑的阻碍，为琴澳在医药产业的进一步合作发展提供了坚实的制度基础。

二、关于进一步优化跨境委托生产路径的建议

此次药品跨境委托生产，是澳门首次委托内地医药企业开展药品生产，成功走通了粤澳两地药监部门资料审批、物料海关流通等跨境委托的全流程操作，为粤澳两地生物医药产业进一步协同发展提供了有利探索。未来随着粤港澳大湾区药品上市许可持有人制度改革逐步扩大政策受益面，进一步明确药品跨境委托生产的实施路径，将有效促进港澳医药产业转型升级，加速推动合作区与澳门医药产业一体化发展，形成互补互动的产业链条。

在具体实施路径方面，可按照“研发主体进入—合作关系确立—试点实施执行—事后风险应对”的4阶段全生命周期，分别建立健全4类机制：

一是在研发主体进入阶段，强化筛选机制。在省药监局的具体指导下，横琴的药品监管部门与澳门药物监督管理局加强沟通，遴选合适的澳门药品研发企业。所遴选的企业位必须通过建立“四个一”来落实质量主体责任，即一整套覆盖药品全生命周期的质量管理制度、一整套包括生产、销售、配送等委托质量协议、一支与质量管控组织架构相适应的管理团队，以及一整套切实可行的应急处置措施。

二是在合作关系确立阶段，建立契约机制。双方根据省药监局出台的实施细则（目前正在起草阶段），在其指导下，委托生产经营中持有人和受托方之间签订委托生产经营质量协议，从而有效落实企业质量管控责任。

三是在试点实施执行阶段，优化监管机制。在事前审核方面，粤澳两地药品监管部门专门成立药品上市许可持有人工作小组，对试点品种建立“一品一档”，落实专人，主动提前介入、开辟绿色通道、实施全程跟踪服务;在事中事后监管方面，建立跨区域药品监管机制，实现监管资源共享、检查人员互派、检查结果互认，提升监管能力。

四是在事后风险应对阶段，完善救济机制。打造专项资金+商业保险的风险救济模式，试点持有人按规定购买商业责任险，同时设立专项风险保障资金，对注册在澳门特别行政区内的持有人和注册在合作区的受托生产企业提供风险救济保障，对可能出现的风险实行先行理赔，提升企业质量安全责任承担能力。

作者介绍

吴盈吟

横琴粤澳深度合作区创新发展研究院

自贸创新研究所 研究专员