《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》提出“在遵循宪法和澳门特别行政区基本法前提下，逐步构建民商事规则衔接澳门、接轨国际的制度体系”，并明确将构建与澳门一体化高水平开放的新体系作为合作区的核心任务，提出要“建立高度便利的市场准入制度”“建立与澳门衔接、国际接轨的监管标准和规范制度”。澳门作为国际自由贸易港，商业登记制度具有浓厚的葡萄牙登记制度特点，体现出开放性、法制性和私法自治的市场经济特征。为更好推进与澳门商业登记制度的衔接，探索构建具有横琴特色和现代市场经济特征的商事登记制度，建设衔接澳门、接轨国际的营商环境，现对两地商事登记制度作比较分析及建议如下：

一、商事登记制度比较分析

目前，横琴所适用的商事登记法律制度采取民法典、商事主体法（《公司法》《中华人民共和国合伙企业法》《中华人民共和国个人独资企业法》等）、单行法规《中华人民共和国市场主体登记管理条例》、行政规章《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》与地方性法规和规章（《广东省商事登记条例》《珠海经济特区商事登记条例》《珠海经济特区横琴新区商事登记管理办法》《横琴粤澳深度合作区市场主体住所登记管理办法》等）相结合的模式，澳门则由商法典、民法典与商业登记法典规范商业登记行为。总体来看，两地均在设立登记、变更登记、注销登记等方面作了规定，将登记行为法定化，两地市场主体类型亦基本一致，最为常见的有有限责任公司和股份有限公司，但澳门商业登记制度更具私法属性，而内地商事登记制度长期以来建立在行政许可基础上，公法色彩较为强烈。

（一）在设立登记方面，追求商事效率为一致原则，但澳门的登记规则部分更为宽松。澳门的登记事项和材料相对内地较为繁琐严苛，除公司设立文件、公司章程、股东身份证明等，还包括商业登记名称可予登记证明、设立程序无不当情事的律师声明书。澳门商业登记法典还规定法人商业企业主之登记应特别载有“股东或发起人之姓名及住所；如属已婚，须载明配偶姓名及财产制，如属未婚，须载明是否成年”，以明晰出资财产属性和股权归属，避免相关财产纠纷。而内地目前可以不申请名称预先核准，且没有关于商事主体登记时需载明出资财产属性的规定。

（二）在变更、注销登记方面，两地登记事项基本一致，但澳门法律规范更明确统一。两地均要求对商事登记事项发生变更的须作变更登记，关于公司注销、清算的概念和规定也基本一致，但在规范形式上，澳门商业登记制度以法律形式予以规范，无论是设立登记、变更登记或注销登记，对登记事项、登记程序、登记材料等均详细列明，较之内地更为具体、明确，登记机关的审查责任边界亦相对清晰。内地法规往往较为简洁笼统，在实践中各地登记机关仍将另行制定实施细则、办事指南等确定具体细节，甚至不同法律法规对同一事项的规定也不一致，比方说《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》与《中华人民共和国公司法》关于申请设立登记材料的要求即不完全一致。

（三）在监督管理方面，澳门登记机关不具有监督职能，而内地行政监管权限仍然较大。澳门的登记机关为商业及动产登记局，属于政府设立的私法管理部门，不具备监督职责，对商业登记主要采取司法监督和社会自律自治的方式。在澳门商业登记行为本身已经具备公示性质，除登记局每月在《澳门政府公报》第二组公布商业企业主清单，当事人还被强制性公布部分登记事实，强制性公布属于商业登记过程的一个组成部分（即登记的必经最后程序），在当作而不作的情况下，直接影响到有关登记行为的完成与登记效力的产生。且商业登记内容具有公开性，任何人均得请求就登记行为及存盘文件发出证明，以及获得以口头或书面方式提供的有关该等行为及文件内容的信息。

在内地，根据《行政许可法》《中华人民共和国市场主体登记管理条例》等，登记机关仍具有较大行政监管权力，对市场主体涉嫌违反规定的行为进行查处时可行使“进入市场主体的经营场所实施现场检查”“查阅、复制、收集与市场主体经营活动有关的合同、票据、账簿以及其他资料”“依法责令市场主体停止相关经营活动”“依法查询涉嫌违法的市场主体的银行账户”等职权。在信息公示方面，虽《企业信息公示暂行条例》规范了企业信息公示制度，但在实践中公司章程、清算组等备案事项并不向社会公示，而且当事人查询资料受到严格限制，《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》仅规定国家机关、代理律师及市场主体本身三类群体可申请查询登记管理档案。

但澳门关于名称、住所等的规定相对更为宽松便利。一是澳门商业名称构成相对自由，内地则有规范的“四段式”名称构成规则，故部分澳门商事主体在合作区注册登记时，无法继续使用澳门原有商业名称或者改变了本意。二是澳门同一地址可为多家公司提供住所登记，且无须提交住所、经营场所使用证明，注册地址经济成本近乎为零，特别是允许使用第三方专业服务机构的住所进行注册登记，提供住所托管服务和秘书服务等，大大地降低了创业者的注册门槛和初期创业成本。而合作区的“集群注册”“集中办公区”虽已极大降低企业注册成本，但仍具有诸多要求和限制，比方说可提供住所托管服务的集中办公区仅限于由合作区商事服务局或指定单位负责提供和管理的指定区域，社会参与度低，注册门槛对比澳门仍然较高。三是澳门设置了临时登记制度，包括基于性质之临时登记（指因法律规定所作的临时性登记）和基于疑问之临时登记（指对登记事项存有疑问，既无拒绝登记的理由又无法作出确定登记或基于性质之临时登记而依法作出的临时性登记），相较于内地对不能当场登记或情形复杂的延长审查时间的做法效率更高。

二、澳门商事主体在横琴登记存在的问题

（一）主体资格证明程序产生较高的时间和经济成本

按照《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》《市场监管总局关于贯彻落实<外商投资法>做好外商投资企业登记注册工作的通知》《司法部关于印发中国委托公证人（澳门）名单及签名式样、印鉴的通知》等相关规定，目前澳门投资者在横琴申请市场主体登记，必须先办理主体资格证明的公证手续，证明材料需经过澳门公证署或司法部认可的中国委托公证人(澳门)公证并经中国法律服务（澳门）公司核验盖章，而完成一份文件公证转递全过程平均需要 20 天，且司法部委托公证人的公证费用及中国法律服务（澳门）公司的核验费用较为昂贵，每份约为三千元，加重了商事主体的经济负担和时间成本，在一定程度上阻碍了澳门商事主体到合作区经营发展。

（二）对澳门投资者的市场准入限制仍广泛存在

在境内外投资者统一适用《市场准入负面清单》基础上，澳门投资者还须依照《外商投资准入负面清单》或《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（及其后续协议）的准入条件和准入方式合规进入，并明确规定“对境外投资者拟投资《外商投资准入负面清单》内领域，但不符合《外商投资准入负面清单》规定的，不予办理许可、企业登记注册等相关事项”。而根据2019年《<内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排>服务贸易协议》附件表1，目前对澳门商业存在保留的限制性措施（负面清单）仍多达53项，比如说在商务服务领域，限制不得投资人文社会科学研究机构、不得提供城市总体规划、不得投资网络出版服务、不得组建电影院线公司等，尚未实现国民待遇。

（三）本澳取得的牌照（准照）在横琴尚未被全面认可

根据《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第十四条，商事主体的经营范围包括一般经营项目和许可经营项目。其中，取得营业执照的主体可直接经营一般项目，从事许可经营项目的应当按规定在取得营业执照前或后向相关部门申请资质许可证。据不完全统计，目前横琴适用的工商登记前置审批事项14项、后置经营行业许可133项。大部分在澳门获得牌照/准照的商事主体在合作区注册登记后，由于不具备内地经营许可、行业资质等仍无法参与项目的竞争与合作。目前横琴对港澳建筑及相关工程咨询企业资质（和专业人士执业资格）备案后予以认可，但该模式尚未被广泛推广，澳门商事主体进入横琴发展仍普遍面临资质、许可、认证等不被认可仍需重新申请的问题。

三、商事登记制度衔接建议

作为促进澳门经济适度多元发展的新平台，到合作区投资发展的澳门商事主体日益增多，有必要加快衔接澳门商事登记制度，为澳门商事主体拓展更广阔更便利的营商空间。而根据以上分析可知，制度衔接将涉及对《公司法》《行政许可法》《中华人民共和国市场主体登记管理条例》《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》等大量法律、行政法规、部门规章的调整。建议要用足用好珠海经济特区立法权，通过制定《横琴粤澳深度合作区市场主体登记条例》，在保留个体工商户豁免登记、取消名称预先核准、商事登记全程电子化等内地好的做法基础上，将澳门商事主体习惯适用、国际通行的商业登记规则通过法律转化在合作区适用。我们亦要充分认识到建立相对宽松的登记制度、营造宽松的营商环境可以让市场更有活力，有利于营造更大的市场基础盘，在实质经营关联优惠政策的情况下，并不会占用财政资源，反而将促进经济更有活力、市场更有秩序。具体如下：

一是推动豁免澳门投资者主体资格证明的公证及核验程序。允许澳门企业投资者在合作区申请市场主体登记时，所需提交的主体资格证明经澳门公证署或司法部认可的中国委托公证人(澳门)公证后，可直接用于合作区市场主体登记，免于提交相关核验文件。同时参考重庆、北京启用港澳投资者简版公证文书的做法，允许澳门投资者持仅保留公司注册证明书、公司商业登记证、授权代表人签字字样和公司印章样式的董事会或股东会决议等核心信息的简化版公证文书即可办理市场主体注册登记。

二是允许商事主体托管在第三方服务机构住所进行登记。在目前“关联企业共享办公”“集群注册”“集中办公区”的基础上进一步放宽，充分发挥律师事务所、会计师事务所、税务师事务所等专业服务机构以及行业协会、孵化载体和创客空间等平台载体的共治功能，允许商事主体可以根据约定以托管服务机构的住所申请住所登记，且无需提供住所、经营场所使用证明，并赋予第三方专业服务机构、平台载体提供秘书服务。探索建立澳门企业获授权代表制度，协同社会资源强化对澳门企业的监管。

三是新增股东（合伙人）应载明出资财产属性的内容。新增股东（合伙人）出资财产属性条款有利于商事主体在登记设立时起就明确企业股权归属，经登记机关公示后，市场非常清楚企业股东（合伙人）的股权归属，其他商事主体可对其市场信用作出准确评估。且明确企业股权归属后，在企业股东分红、遗产继承、债务承担、企业破产清算或被强制执行等情况下，可大幅避免相关财产纠纷，不至于使企业财产陷入旷日持久的财产分割诉讼之中，提升整个社会的资本营运效率。同时探索建立受益所有人信息集中登记制度，从源头上防范空壳公司、虚假注资和嵌套持股，遏制金融乱象和各类犯罪。

四是允许澳门企业以其原有名称直接办理登记。参考《海南经济特区外国企业从事服务贸易经营活动登记管理暂行规定》关于“外国企业无需注册为中国企业，仅办理从事服务贸易经营活动登记，即可在海南经济特区从事服务贸易经营活动”的规定，允许澳门企业以其原有中文名称作为在合作区合法登记的主体名称并办理从事生产经营活动登记，同时推动将其在合作区从事生产经营活动的范围，从目前限制的四类领域放宽为服务贸易，并逐步放开为市场准入负面清单以外的生产经营活动。适时探索“一企两照、两地通行”制度，以澳门商业登记证为基础，为澳门企业直接核发内地营业执照，加赋统一社会信用代码，并在法律层面赋予其独立法人资格。

五是建立临时登记和临时牌照制度。参考澳门的基于疑问之临时登记制度，在尽量压缩登记机关自由裁量权的前提下，对登记事项确有疑问、情形复杂而不能当场登记，或存在类似澳门基于性质之临时登记情形的，可作临时性登记，临时登记的法定有效期在一年到三年。同时探索在部分许可审批时限较长或综合性较强的领域，试行临时牌照制度，对于已获得澳门私人卫生单位准照、旅行社准照、轻型出租汽车客运准照等准照、资质的澳门商事主体，在其取得内地营业执照后承诺符合相关条件并缴纳适当保证金，即可申请临时牌照提前开业运营。同步积极探索参考港澳建筑及相关工程咨询企业资质认可模式，逐步对澳门的准照、资质等予以全面认可。

六是进一步强化商事主体登记信息公示查询制度。一方面拓展公示渠道和公示内容，比方说参考澳门在《政府公报》公布商业企业主清单的做法，在合作区官方网站上公示最新企业清单；将企业章程通过企业信用信息公示系统对外公示，章程中未公示条款不得对抗善意第三人；推动将有关诉讼及裁判信息等纳入企业信用信息公示系统；将董事、监事、高级管理人员、市场主体登记联络员和外商投资企业法律文件送达接受人等相关高频备案事项调整为商事主体自主公示事项等。另一方面不断健全登记备查制度，拓宽可查询范围和查询主体，除国家机关、代理律师外，社会任一利害关系人均可申请查询登记管理档案。

七是强化商事登记法律规范的统一性、明确性。在进一步简化登记信息、申请材料的基础上，将商事主体设立登记的方式及必要内容、变更登记、注销登记等事项，在条文中详细列明。比如在公司设立登记文件中，豁免提交住所、经营场所使用证明，同时借鉴澳门做法将登记所需相关事项和材料清单一一列明在条文之中，商事主体只需对照条文准备材料即可，无需另外翻阅繁多资料。同时进一步明确变更登记、注销登记的范围界限，方便商事主体变更登记，以减少商事主体不履行变更登记义务的情况，压缩登记机关自由裁量空间，强化登记机关依法行政的统一性和稳定性。

邓思

横琴粤澳深度合作区创新发展研究院

高级研究员

余渭恒

澳门经济学会理事